3月27日，由河北省環境保護宣教中心主辦的系列談話節目《環境沙龍》在河北新聞網正式上線。據了解，這種以沙龍形式制作的環保節目在全國尚屬首創。
　　《環境沙龍》采取主持人與三位嘉賓互動的方式，并且嘉賓一般來自不同領域，觀點和視角相對獨立。《環境沙龍》以生態文明建設大格局為背景，以焦點、難點以及前瞻性生態環境問題為關切，以邀請社會各界嘉賓展開自由討論為形式，以廣納各方觀點弘揚環境理性為宗旨，推動全社會對環境問題的深入思考和有效行動。該節目采取文字與圖片相結合的形式，注重嘉賓生動的現場發揮，更注重前期策劃和后期整理，具有很強的可讀性。
　　本期以“新環保法縱橫談”為題，針對“保護優先”是原則還是口號，環境監察部門能否實施查封扣押，環保局能不能提起公益訴訟等問題展開了廣泛探討，深入淺出，見解獨到，既有相當的理論價值，又有很強的實踐意義。此前的三期主題分別為：“暗管，按什么管”、“環保部門在生態文明建設格局中的戰略定位”、“河北環境保護的頂層設計”。

    鏈接：生態文明·焦點對話(http://tousu.hebnews.cn/node_99062.htm)

 

新《環保法》縱橫談

來源：河北新聞網 　2015-03-23 14:13:34 　責任編輯：賈希希

 

策劃主持

張國興，河北省環境保護宣傳教育中心副主任，《河北環境保護》雜志執行主編

本期嘉賓

華冰群，河北省環境保護廳法規處副處長，中國法學會會員，河北省法學會理事

鄭曉軍，河北省環境執法監察局副局長

馬紹峰，石家莊經濟學院法政學院環境資源法教研室主任，環境法學博士，副教授

本期主題：新《環保法》縱橫談

主持人：新《環保法》今年實施，不僅對企業監管更嚴了，而且對地方政府對環保部門也更嚴了。這種變化的深刻背景是什么是沿著一種怎樣的脈絡在演化

華：對企業的嚴管實際有一個歷史的衍變過程，用一句話可以概況為“從嚴到松，再從松到嚴”。1979年我們國家制定的第一部《環保法》，那時候叫試行，應該說第一部試行的《環保法》標準很高，落實程度很低。據有的資料說可能還不超過30%，就是大部分的標準落實不了。因為那個時候很多標準、制度都是從西方，特別是歐美國家直接移植過來的，沒有經過本土化。 1989年是對1979年文本的一個修訂，但1989年的標準明顯就降低了，因為你不降低，跟中國實際不結合就落實不了。但隨著上世紀90年代后期經濟的快速發展，經濟和環境的矛盾越來越突出。1996年有一個全國性的取締“十五小”的活動，光河北取締了10413家“十五小”企業。這個活動對全社會也是一個很大的震動。所以，到了1999年，國家就開始陸續提出很多新的制度和理念，比如總量控制、排污許可等等。這期間雖然《環保法》沒有修訂，但是一些單行環境保護法如《中華人民共和國水污染防治法》、《中華人民共和國大氣污染防治法》都做過修訂，甚至多次修訂，總體上都是逐步趨嚴的態勢。

鄭：新《環保法》草案先后四次提交全國人大常委會，這在立法史上也是很少見的。前兩審是以修正案的方式，后兩審改為修訂草案，這個轉折主要是因為在審議過程中發現修正案方式有局限性，最后改為修訂草案。我國環境保護方面的法律有20多部，執法大部分依靠單行法，對于《環境保護法》在眾多環境法律中處于何種地位的爭議長期以來一直存在。這次修法明確了《環境保護法》是環境領域的基礎性法律，規定的是基本的環境制度。

馬：現代環保法強調政府職責，環保領域需要政府及環保主管部門更多地主動管理，并為其設定了相應職責。《中華人民共和國水污染防治法》首提環境保護目標責任制和考核評價制度，新《環保法》進一步細化，并規定將考核結果向社會公開。《中華人民共和國大氣污染防治法（修訂草案征求意見稿）》第四條規定更為全面：國家實行以環境空氣質量改善為核心的大氣環境保護目標責任制和考核評價制度。縣級以上人民政府應當將大氣環境保護目標完成情況納入對本級人民政府負有大氣環境保護監督管理職責的主管部門及其負責人和下級人民政府及其負責人的考核內容，作為對其考核評價的重要依據。考核結果應當向社會公開。未完成大氣環境保護目標任務的，應當向本級或者上級人民政府作出說明，提出整改措施并負責落實。

此外，從法律責任上看，新增加了一個名詞就是“引咎辭職”。在2005年松花江水污染事件的時候，當時的國家環保局總局局長就引咎辭職了，當時《環保法》并沒有規定這項職責，但是他率先做出了這個舉動，經過這么多年之后“引咎辭職”正式列入法條。我感覺環保立法這么多年來對政府法律職責、法律責任規定得越來越細，越來越嚴。

主持人：在這種變革的背后，有一個很大的指導思想，就是國家戰略。我印象當中我們很久以前提出“在保護中發展，在發展中保護”，后來又提出“在發展中保護，在保護中發展”，再后來在領導講話和相關文件中多有反復。可見對于環保與發展的優先序列問題，認識上沖突非常激烈。現在新的《環保法》出臺了，而且非常明確提出保護優先原則，這個原則在新法有什么樣的體現

馬：新《環保法》提出保護優先，似乎有點超前，我個人目前對此有不同看法。我們國家在國際氣候變化大會談判的時候，提出最有利的一個根據就是“共同但有區別的責任原則”，我們仍然是發展中國家，發展是我們國家的第一要務，所以不應當承擔和發達國家一樣的義務。我們在國家上做出了這樣的表態，就代表我們國家仍然存在很嚴峻的發展問題。在世界范圍之內，提出“保護優先”之類的國家很少，基本上提出的都是可持續發展、協調發展，這也是符合國際環境法發展趨勢的。我個人覺得這已經可以起到環境保護的目的了。現在提出“保護優先”，我感覺更多是一個口號。縱覽整部環保法，真正體現這一原則的實質條款基本沒有，大多數法律條款，包括環境規劃、環評制度等，體現的還是可持續發展、協調發展的內涵。

華：我不太同意這個觀點，我覺得至少有兩條規定“保護優先”的內容。第一個是第29條規定的生態紅線制度，生態紅線實際是在重點生態功能區、生態敏感區和脆弱區等區域要實行嚴格的保護，這是體現了“保護優先”的原則的，首先是保護，在不損害、不破壞生態環境的基礎上才能說發展。第二個是環評制度，新法明確規定，沒有進行環評的項目不得開工建設，沒有進行環評的規劃不得組織實施。不過話說回來，真正實現保護優先，一部環保法是解決不了的。根子在政績考核。如果對干部的考核不是這種考核，比如是考核環境，你原來是三級，現在空氣質量是二級了，那我就從縣長提到市長，他馬上就重視環保了。因為這個指揮棒指揮的不太得當，所以導致人們現在想到先發展經濟，環保往后再說，是這個概念。所以剛才你說這是一個口號、理念也對。就是首先要讓各級領導從腦子里崩根兒弦，發展經濟，環保是首先要考慮的。

鄭：我們的法律制定有一個原則，它要適當超前一點，因為一旦法律規定下來就是管十幾年幾十年的事。提“保護優先”是適應現代經濟社會發展的主基調的。

主持人：新的《環保法》賦予環保部門查封扣押權。不過查封扣押權賦予的是環保行政主管部門，沒有賦予其委托的部門。請問環保行政主管部門的這項權利是否能夠委托如果不能，作為委托執法的環境監察局在執法過程當中實施查封扣押的時候怎么去操作

鄭：行政權力有的是可以委托的，比如現場檢查權等，有的是禁止委托的，比如行政強制措施權。對此，《中華人民共和國行政強制法》有專門規定。查封扣押就屬于典型的行政強制措施，這個不能委托。對于環境監察部門，查封扣押這塊不能直接行使，只能是發現需要查封扣押的，先報行政主管部門批復，然后我們配合行政主管部門去實施查封扣押。查封、扣押必須由兩名以上具有行政執法資格的環境行政執法人員實施，并出示執法身份證件。日常環境執法主要由環境監察隊伍承擔，那么，就需要環保局行政執法人員與環境監察部門的執法人員共同執行。華：在具體實施過程中，可能會遇到一些特殊情況，如不立即查封扣押就會造成證據滅失。對于這樣的情況，環保部《環境保護主管部門實施查封、扣押辦法》第十三條作出了變通，即情況緊急，需要當場實施查封、扣押的，應當在實施后二十四小時內補辦批準手續。環境保護主管部門負責人認為不需要實施查封、扣押的，應當立即解除。

主持人：新法跟舊法相比，總體上看是新法更嚴了，這個毋庸置疑。但也看到個別一些情況，好像變的更寬松了。比如，老《環保法》有限制治理，新《環保法》當中把這條改成了達標規劃，沒有了限期治理這一條。

華：我認為這是政府管理策略上從微觀到宏觀的轉變。過去政府對一個企業或者對一類企業進行限期治理，規定一個時間要治理達標，否則可能面臨關閉的危險。現在按照新《環保法》，比如說這個區域有100家企業，我就做個規劃，2015年我治理10家，到2016年我治理20家，到2017年治理50家。政府根據財力和輕重緩急來總體把握。環保部門作為監管部門就加重了責任。我覺得這個比原來的限期治理制度更科學了，體現了政府是抓宏觀的。

馬：我認為新《環保法》不是去掉了限期治理，它仍然存在，只是變換一種“面孔”。新《環保法》里第60條，明確規定經營者超標或者超過總量控制排污的時候，環保主管部門可以停產限產，而且情況嚴重的可以責令其關閉。它和原《環保法》中限期治理的表述基本相當，只是把限期治理這四個字改為限制生產、停產整治等措施，給它細化了一點。所以我覺得限期治理不是取消了，而是說換了一種表達方法，其根本內容并沒有變化。當然如果說有變化，主要是把限期治理的決定權由政府交給環保部門了，這是它的變化。

不過，另外一方面新《環保法》在這件事上也回避了一個問題。老《環保法》規定了什么樣級別的企業由什么樣級別的政府來行使關閉權，但是新《環保法》里面只說了一條，就是報經有批準權的人民政府去責令其關閉，沒有明確具體操作問題。在這種情況下，我覺得原來的老《環保法》規定仍可以作為一個依據，比如中央一級的企業就由國務院來批準它的關閉，省一級、市一級分別依此類推，就可以了。

鄭：限期治理沒有寫到新《環保法》里來，我覺得本質上它沒有存在的意義了。為什么這么說呢第一點，本身新《環保法》已經規定停產、限產，環保部門可以制定措施；第二點，限期治理也存在一定的弊端。比如，對這個企業限期3個月治理完，他從第一個月開始到第三個月這段時間仍然在排污超標怎么辦，這個不好解決，法律上根本沒辦法。

主持人：信息公開是2014年4月頒布的新《環保法》的一個專章，這是一個很大的突破。稍后在同年的11月，河北省人大常委會首度破冰，在全國率先出臺的地方性法規《河北省環境保護公眾參與條例》中，也把信息公開作為總則之后的第二章，地位突出。緊隨其后同年12月，環保部也出臺了《企業事業單位環境信息公開辦法》。當然，早在2007年國務院已經出臺《中華人民共和國政府信息公開條例》。各位嘉賓能否談一談，在環境信息公開方面，河北省的條例有沒有突破如果在執行過程中，河北省人大的《條例》和環保部的規定出現不一致，怎么執行

華：2013年底的時候，滄州有個案子。當時是陜西省的一個我從來沒聽說過的縣，那個縣的一個人要求滄州市滄縣的一個飲料廠公開環評文件，滄縣環保局說“你是哪的，干什么用的”人家說“我就根據國務院的信息公開條例申請公開”。沒有辦法，最后申請人告到法院，后來又到滄州環保局復議，滄州環保局支持了申請人的主張，但滄縣還是沒有公開，所以后來又到省環保廳舉報，折騰了一大圈。我當時就有一個印象，國務院的信息公開條例，雖然規定申請人“可以根據自身生產、生活、科研等特殊需要”，提出信息公開申請。這實際是對申請信息公開的申請人做了適當的限制，但限制得也微乎其微，從而導致了申請人范圍的無限擴大。現在《河北省環境保護公眾參與條例》更進一步，對申請人刪去了任何限制性條件，社會公眾都可以申請信息公開。表面看這好像是一個進步，但我感覺這也存在問題，至少行政成本增加了，對行政資源也造成相當的浪費。

馬：河北省人大常委會的條例有許多突破，比如實習專家立法、省部聯合立法，首次規定重點排污單位的類型，并提出對政府及有關部門主要負責人、重點排污單位負責人等環境保護相關責任人員，進行環境教育培訓等等。我談談效力問題。《河北省環境保護公眾參與條例》是省人大常委會制訂的，屬于省級地方法規，環保部制訂的《企業事業單位環境信息公開辦法》屬于部委規章。二者如果發生不一致的話，應該由他們的共同上級機關，即國務院加以裁決。國務院認為應該適用地方法規的，那就執行地方法規。如果國務院認為應當執行環保部的規定，這個時候就變了，因為國務院和環保部屬于一個系統，都屬于行政部門。為了防止法律意義上的“偏袒”，這時候就不是由國務院來決定了，應該提交全國人大常委會來加以裁決。

華：這涉及到一個法律適用問題。適用問題的原則，當然，國務院從層級上是高于省人大的，國務院行政法規高于省人大制定的地方法規。但是，就省人大條例和環保部的規章比較而言，兩種情況：一種是省人大的條例高于部委的規章。什么情況呢就是部委的規章是沒有法律授權制訂的管理性的規章，這個是低于省級人大條例的效力的。如果說部委的規章是根據法律授權制訂的，跟這個法律的規定又不沖突的，這種規章是高于地方法規的，就是要優先適用部委規章。

剛才馬教授談的沖突問題，說要提交國務院裁決，實際上不是這樣的。國務院裁決的是省政府的規章和國務院部委規章之間的沖突，以及國務院相關部門之間各自的規章之間的沖突。但是，如果地方法規和部委規章出現了不一致的時候，需要提交全國人大常委會裁決，不能提交國務院裁決，因為國務院無權撤銷地方性法規。國務院決定在一個地方適用地方性法規的規定，這應當看作是政府對權力機關的尊重和服從，這不算是裁決。

馬：我補充一點，按照《中華人民共和國立法法》86條的明確規定，地方性法規和部門規章之間對同一事項的規定不一致，不能確定如何適用時，確實先由國務院提出意見，這里說的地方性法規當然包括省人大的條例。這個是有明確規定的。

主持人：環境公益訴訟一直在呼吁，新的《環保法》終于給它奠了基。許多媒體在討論環境公益訴訟這個事的時候，認為主要阻力在法院，因為法院沒有積極性去接手這件事。各位嘉賓對此有什么見解

馬：在實際中不排除有這種現象。法院現在平常的官司都很多，加上環保官司，法官更忙得不得了了。這個就涉及到司法體制改革。就環保訴訟來說，我覺得，首先一個省至少要設立一個專門的環保法庭。現在是好多偏遠地區都設立了，發達地區反而沒設立。第二為了保證審判質量，必須讓真正有環保法背景的人做法官，或者加強法官的環保法培訓。

華：在這里，我先談談公益訴訟的主體問題。新《環保法》只規定從事環境公益行動的組織才有資格，這個規定范圍有點小了。我覺得它的不足在哪呢一是沒有把環保部門作為一個公益訴訟的主體，二是沒有把檢察院作為一個公益訴訟的主體，因為這倆部門都是代表國家來行使某些權力的。這個有例在先。《海洋法》就規定，對海洋造成損害的，海洋部門可以代表國家提起訴訟，那么環保部門為什么不能做

馬：新《環保法》58條確實規定了提起公益訴訟的組織。首先說一下，公益訴訟實際包括兩種，一種是環境民事公益訴訟，一種是環境行政公益訴訟。說到公益訴訟主體，其實我認為沒有把環保機構和檢察機構寫進來，并不意味著排除其主體資格。為什么呢因為這條規定只是針對社會組織所確立的準確標準。在新修訂的《中華人民共和國民事訴訟法》里面專門規定，有關機構和有關組織依法可以提起環境公益訴訟，這里的有關機構當然包括環保機構、檢察機構，甚至還包括其他和資源管理相關的若干機構。

另外像云南、貴州，它的地方性的規定中，專門列舉了可以提起環境公益訴訟的主體，就包括環保機構和檢察機構等有關的機構。如果新環保法的規定不合適的地方是什么呢是它僅僅列舉了社會組織，且門檻過高，同時沒有把相關的機構給明確下來，讓人產生歧義。

主持人：能不能給環保部門工作人員提點建議，如何有效實施監管，同時規避一些執法風險點

鄭：省環境監察局也在不斷研究，怎么樣才能盡職免責。以前規定，監察部門每月要對所有企業進行全面檢查，但是，目前的情況，一是執法人員的人力、精力、物力有限，有的市縣企業比較多所有企業不能全部被檢查，二是一些被列入十五小的非法企業因未注冊或生產隱蔽就會被漏檢，一旦出現了非法排污的問題，執法人員就會被追責。我們在工作機制上制定了一些規范性程序，杜絕執法的不規范和隨意性，減少執法的亂作為，同時，我們要求各級監察部門在年初制定監察計劃，將年度工作列入監察計劃之中，按計劃安排執法監察工作。

馬：鄭局長說的非常有道理，我也補充一點。我覺得在現階段，風險確實有。但是，是不是出了問題，一定追究的是過錯責任呢這個確實有待于商榷，因為有的時候確實無論你如何盡力，也是無法避免這個結果的出現，所以需要客觀的來判斷。那么這種情況之下，到底需不需要出臺盡職免責的規定呢

目前在實踐當中有這種做法，河南省焦作市環保局和焦作市的監察局，聯合印發了一個《焦作市環境保護違法違紀行為處分適用實施辦法》，將盡職作為免責條件，明確寫入了這個實施辦法。比如說，對在工作范圍內已按照職責和法律法規要求盡職盡責，但因為被管理單位隱瞞事實，弄虛作假，導致行政行為不當或者違法的，就是你自己藏貓膩，我根據現有的手段查不出來；再比如，因前置行政行為，就是在前的、在先的違法審批行為等等不當或者違法導致現在的行政行為不當或者違法；還有，無正當理由拒不執行監管指令，關閉淘汰后擅自恢復生產發生的事故等等，一共有八種情形，這八種情形將不予追究行政機關及工作人員的責任。

我覺得焦作市這種做法，應該來說是有它的合理性的，使環境執法人員心中有數，不枉不縱。在立法上，我們呼喚有這樣的東西出臺，哪怕級別不是很高，也具有其積極意義，體現法律的公平。

華：我覺得環保部門需要進一步做好實施這部新《環保法》的準備工作。怎么講呢新的環保法和其他相關的單行法有很多不一致的規定，怎么解決舉一個例子，比如在建項目出現了未批先建的情況，按老《環保法》是先停止建設，改正違法行為，先去補辦手續，不補辦手續的再罰款。新《環保法》不是這樣，未批先建就要罰，沒有先改正的機會了。這個罰按哪個罰有人說，那就按環評法的處罰額度去處罰，我認為這么做不行，我不太贊同這個觀點，為什么環評法設定的處罰種類和條款，適用條件是先改正，逾期不改正才適用那個處罰。現在按新《環保法》就不一樣了，未批先建就得罰，但是它沒有規定出處罰的種類和標準。不好操作。像類似這樣的沖突在新法里還有不少。

（聲明：文中所涉及內容僅為個人觀點，不代表嘉賓單位、主辦單位及網站立場）