近年來，環保監管日趨嚴厲，環境執法持續加碼，督察態勢漸成常態，環保監管風向已然成為密切影響社會經濟發展的重要因素之一。然而，當下社會各界對依法嚴格執行的環保監管所帶來的影響和理解眾說紛紜，看法不一。12月15日，在“2017（第十一屆）固廢戰略論壇”上，環境保護部環境與經濟政策研究中心主任吳舜澤從如何理解環保監管趨嚴這一趨勢、如何看待其影響兩方面進行了深入闡釋和糾偏分析。同時，他強調，“目前必須明確的是，環保監管趨嚴，是依法的、常態的、合理的，是一種理性回歸，未來會成為常態。同時，依法嚴格監管的長遠效益非常明顯，短期影響則需要綜合分析。”

    一、如何理解：環保監管趨嚴是依法施政、合理回歸、將成常態 

    1.監管趨嚴是依法、是常態，是合理的、是回歸

    吳舜澤表示，目前必須明確的是，環保監管趨嚴，是依法的、常態的、合理的，是一種理性回歸，所以它也是長期的，未來會成為常態。

    他認為，近年來環境監管呈現出三大新特征，一是過去單一靠行政執法，目前行政執法與環境司法同步；二是綜合激勵與嚴懲重罰并重，特別體現在明年生態環境損害賠償制度改革將在7省市開展試點并將推向全國全面實施；三是以排污許可落實排污者主體責任與社會監督嚴格問責相結合。目前，這三大特征已經形成組合拳，使得環境監管威力強勁。

    2.為什么會監管趨嚴因為原來粗放發展的現實基礎和政策環境沒有了

    對于為什么監管會趨嚴，吳舜澤認為，分解來看主要包括四個原因。一是目前市場經濟環境下，環境成本必須內化；二是2015年十八大以來，40多項生態環保制度陸續落地，新環保法、水、大氣、土壤等各項立法，包括司法解釋已經基本完成，形成了一系列法規、法律要求，目前所做的是依法監管。三是目前在我國經濟發展的新常態下，資源環境承載能力接近或者達到上限，已經不能走老路和邪路了，所以必須要走內生發展。四是隨著我國經濟水平的提升，生態環境成為稀缺產品，成為老百姓最大的需求之一。因此，在這樣的情況下，環保監管趨嚴成為必然。

    “那為什么感覺嚴了呢”吳舜澤表示，“從某種意義上講，之所以感覺趨嚴了，其實是過去的欠債太多，寬松軟太嚴重。” 過去上頭熱、中梗阻、下頭冷的現象現在得到了充分改變，各級地方政府和部門在嚴格問責、黨政同責一崗雙責導向下對當地企業的監管明顯加強、加碼，抓大不放小，這使得大家對環境監管趨嚴印象深刻、感受明顯。

    3.“狼”真的來了 依法加強監管具有對經濟社會發展具有深遠影響

    吳舜澤強調，環保執法由以前溫和、打招呼的方式轉為動真格，“狼”真的來了。因此，排污者要適應嚴格監管執法的常態，及早謀劃達標排放，從生產工藝和治污設施、管理運行的角度實現本質環保，拋棄臨時、不正確的觀念。環保產業從業者也要適應，強調技術工藝而非生產關系。只要是常態化的依法嚴格環境監管，就能夠傳遞出穩定、持續、可預期的信號，就是有效的、有利的、有力的。

    對于嚴格環保執法的綜合效益，除了環境效益之外，吳舜澤認為還必須從經濟社會發展四個大方向予以強調：一是依靠環境成本獲取發展空間，影響了市場正常秩序，劣幣驅逐良幣，阻礙了技術進步，降低了創新發展動力，已經成為當前最大的問題之一。二是不少地方自發地通過嚴格環境監管執法倒逼經濟轉型升級。三是，從全國總體態勢來看，加強環境督查執法已經成為提供發展質量、從高速度增長到高質量增長的一個中心手段。四是，從某種意義上講，環境保護也有一個去杠桿的問題，必須把散亂污等高風險堅決控制下來，避免灰犀牛發展成為霸王龍，影響社會主義現代化進程。

    二、如何看待：環保監管趨嚴長遠效益明顯，局部短期影響往往被放大渲染，需要進行綜合分析 

    環保監管執法趨嚴既然已經成為未來的大方向，那么如何理性、科學地看待環保監管對供給側改革的影響，特別是今年來氣勢如虹的環保督察執法的作用，成為當下社會必須重視的問題。目前，社會上有些言論將有關價格上漲、煤改氣、投資下滑等影響單一地歸因于環保監管的趨嚴，這些觀點和論調在吳舜澤看來，有失偏頗，不少是錯誤的。他認為，保持戰略定力，持續推進依法嚴格監管，指導地方有想法、有辦法地精準發力，加強溝通交流防止拿環境問題炒作預期，才是實現綜合效益最大化的有效途徑。

    1.環保督察執法的短期效益需要綜合分析

    首先，吳舜澤肯定了環保督察執法帶來的效益。吳舜澤表示，環保督察執法對經濟社會有短期長期綜合效益，不僅騰出了環境容量，優化了投資環境，增加了綜合競爭力，發展了一批生態型特色產業和資源能源高效利用產業，培育了新動能或者新增長點，創造了文明的新形態。而且這些發展趨勢與國家宏觀調控方向是完全一致的，為經濟健康可持續發展夯實了基礎，符合高質量增長要求，符合主要矛盾需求，改變了劣幣驅逐良幣的狀態。

    與此同時，吳舜澤指出，從調研情況來看，大家對環保督察執法的長期利好是充分肯定的，但是，卻往往放大了其短期影響，有的甚至可以用負面沖擊來概括。

    他認為，短期內影響經濟波動的因素紛繁復雜，既有內因又有外因，既有偶然因素也有必然因素。環保督察執法對經濟的短期影響具有非常明顯的結構性，體現出區域分異、行業分異的特征，總體也是有利的，很明顯地體現在環境保護方面早做早主動、結構優化具有明顯的促進作用，而局部、個別的有短期影響，則需要消化。舉例來說，一些生產企業數量少、國內市場集中度高、污染嚴重的小行業生產和價格受環保督察執法影響大，一些地區內的企業生產變化會波及影響臨省供需平衡并引起產品價格短期內振幅加大；發出聲音的往往是利益受損的行業和企業，而真正收益的群體卻無意公開，這進一步增加了高估環保督察對經濟短期沖擊的可能性。目前很多觀點其實是把復雜多因素的整體影響歸結于環保督察執法這個單一因素，未講復雜因素進行科學分離，這種觀點錯誤的、偏頗。

    他強調，很多時候環境因素對行業生產和價格的影響往往是通過期貨游資介入、利益團體炒作來放大的，是在炒作預期；這些投機炒作者往往渲染環保限產等政策因素，造成實際生產量還在增加之時，期貨市場往往應聲而漲，拉動現貨市場急躁恐慌情緒。因此，有關部門應進一步規范金融市場行為，避免期貨市場對價格的影響。

    他表示，需要堅持兩點論和重點論相結合，不能把每年集中攻堅解決的一些重點領域視作運動式。個別地方環保政策過度，存在“一刀切”現象，地方簡單粗暴的方式、一刀切的案例等，往往會造成社會輿情的較大反響。另外，有些地方縱容或者默許企業采取消極應對督察執法、放大負面效應等方式進行軟性對抗，或者說在有想法、沒有辦法的情況下的一個亂整、懶政、惰政，是對環保督察執法的高級黑。

    2.探討價格上漲、煤改氣、財政收入等5個熱點話題 為環保依法嚴格監管正名

    （1）價格上漲取決于政策、市場的綜合作用

    2016年下半年至今，以煤炭、鋼鐵為代表的大宗商品價格及其他主要能源原材料的價格出現了顯著上漲。由于環保督察恰逢宏觀經濟周期性回暖和供給側改革的推進，不少人把價格上漲的主要原因歸咎于環保督察力度加大，甚至出現了諸如“環保沖擊實體經濟”、“環保督察刺激價格上漲”等論調。吳舜澤認為，這一觀點有失偏頗。

    他認為，目前價格上漲包括宏觀經濟面趨好、供給側結構性改革不斷發力、成本推動價格上漲、國際大宗商品價格影響等多方面的共性原因，因此，總體而言，當前產品價格仍為恢復性反彈，是經歷了50多個月負增長后的上漲。主要工業產品價格仍處于可控范圍，沒有達到全面瘋漲的階段，也沒有真正影響到CPI，市場有自我調節機制，不應過度干擾市場，財政政策、貨幣政策、環保政策、產業政策還不需要從價格影響的角度進行大的調整。

    總結來看，諸如“環保沖擊實體經濟”、“環保督察刺激價格上漲”等觀點一方面沒有排除同時期其他因素的影響，另一方面忽視了環保督察執法帶來的對經濟體中不同單元影響的差異性，因而很難給出正確的結論。

    （2）煤改氣計劃外增量不斷攀升 其中存在復雜的利益博弈

    前不久，環保部向京津冀及周邊地區“2+26”城市下發《關于請做好散煤綜合治理確保群眾溫暖過冬工作的函》特急文件，提出堅持以保障群眾溫暖過冬為第一原則，“進入供暖季，凡屬沒有完工的項目或地方，繼續沿用過去的燃煤取暖方式或其他替代方式”。文件一發，反響強烈，很多人將矛頭直指環保部，認為煤改氣的步伐“太著急”，在搞大躍進，對此，吳舜澤認為需要辯證深入分析。

    在吳舜澤看來，煤改氣的方向是正確的。首先，環保部門不是推進煤改氣的責任部門，而各部門聯合編制的《大氣十條》中，計劃內的煤改氣基本可以得到天然氣保障的。可惜讓人措手不及的那些冒出來的、計劃外的煤改氣增量，包括其他工業用戶對天然氣需求的不斷攀升，這其中涉及復雜的利益博弈問題。

吳舜澤認為，環保緊急下發煤改氣通知，是對地方執行過程中簡單化操作方式的糾偏，并不是環保部門為地方和其他部門攬責。

    （3）廢紙漲價與洋垃圾進口禁令不存在明顯因果關系

    近期部分媒體報道廢紙漲價與洋垃圾進口禁令有很大關系，甚至影響到相關產業和國民經濟。通過格蘭杰因果檢驗定量分析發現，從統計學意義上造紙和紙制品業生產者出廠價格指數（果）和未經分揀的廢紙進口額（因）之間不存在因果關系；通過投入-產出分析方法，發現禁止未經分揀的廢紙進口對我國國民經濟影響較小，即使全部禁止進口，對造紙行業和國民經濟全行業的產出影響分別為6.5和110.3億元人民幣，造成產出降幅分別為0.053%和0.0068%。

    （4）政府和市場可以消除“環保督察減少財政收入”的恐懼癥

    全國財政收入增速降低主要受經濟增速下滑和營改增減稅效應的影響。環保督察執法并不是財政收入增速下降的推動因素。

相反，在當前中國經濟環境下，環保督察執法的常態化具有規范效應，可以增加稅基，提高市場集中度，改善優質大企業盈利能力，拉動工業環保投資需求，進而增加財政收入。因此，評估環保督察對財政收入的影響要全方位來看。可以確信的是，從財政的角度，強化環保督察且常態化的政策沒有影響地方財稅收入，政府和市場可以消除“環保督察減少財政收入”的恐懼癥。

    （5）對部分企業而言，環保督察提高了利潤率，有利于投資

    吳舜澤也明確表示，環保督察執法不是投資下滑的原因。他分析到，2017年前三季度，投資增長率分別為9.2%、8.3%、5.5%，主要原因在于貨幣政策收緊導致貨幣量減小，限制了投資；財政政策收緊（如PPP等）導致地方政府難以隨意舉債，直接影響了投資資金；制造業受到貨幣財政政策影響，投資意愿不強烈；房地產市場發展受限，投資減弱等四方面原因。對部分企業而言，實際上環保督察提高了利潤率，有利于投資。例如，2015年之前，鋼鐵行業盈利水平偏低或者虧損，2016年以后雖然環保運行成本上升，但企業的盈利水平大幅提升，噸鋼毛利200元，2017年噸鋼毛利更高達600元。

    會上，吳舜澤總結道，環保督察執法、環境監管是依法行為，是一種合理行為，是過去偏松、偏軟監管的正常回歸，而且具有長期性。長期來看，其經濟和社會效益非常好，短期效益則需要綜合考慮，不能簡單化地、概念化地“扣帽子”，分析過程中，需要對財政收入、生產、價格、投資影響仔細分析分離出來，需要把各方面因素的影響加進去。吳舜澤表示，在當前環境下，對環保監管執法日趨從嚴后的相互影響，特別是短期影響，可能還會是一個焦點話題，反映了環境與經濟關系的復雜性，是需要長期關注、深入研究的重要領域。

    作者：洪翩翩