強化環境執法 推進生態文明建設

環監局一隊隊長  錢鵬

    黨的十八大報告中指出：“把生態文明建設放在突出地位，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，努力建設美麗中國，實現中華民族永續發展?！边@是我們黨首次把生態文明建設擺在總體布局的高度來論述，并將生態文明建設上升為五位一體的新高度。報告進一步指出，“保護生態環境必須依靠制度”。而法律制度，是保護生態環境最重要的制度手段。要看到，自改革開放以來，我國環境法制建設發展迅速，但卻因為在執法環節，無法可依、有法不依、執法不嚴、違法不究的現象普遍存在，導致環境法治總體效果不盡人意。當前應盡快強化環境執法，積極推進生態文明建設。

從這些年的環境執法實際工作來看，當前環境執法工作主要存在以下難點亟待破解。

一是一些地方政府仍然熱衷增長輕視環保，進而導致實踐中地方保護和行政干預問題突出，許多地方政府只要“環境服務”，不要環境管理，不要環境保護，更不要環境執法。探究近年來全國有影響的環境違法案件或環境群體性事件，幾乎背后都或多或少地隱藏著地方政府的身影。

二是“關系”考驗“權力”、“人情”較量“法理”、法治要比拼人治，執法要抵擋“托請”。要保障環境執法公正，執法者必須嚴格以事實為依據，以法律為準繩，獨立開展執法活動。但在現實執法過程中，執法者很難置身事外，要承受來自方方面面的干擾，這其中有來自親朋好友的、家庭的，甚至還有來至上層領導的，使執法者的壓力不斷增強，進而產生畏難情緒、畏懼心理。尤其是對于基層的環境執法，因鄉土社會中“熟人關系”的存在而嚴重影響執法效果的情況更是十分普遍。因此，要想嚴明環境執法，執法者的執法“權力”經常要面對各種“關系”托請的考驗，“法理”經常面對“人情”的挑戰。

三是環境法律法規不健全，環境執法面臨無法可依，有法難依之難。環境執法必須是依“法”執法，依“法”執法的前提首先是有“法”可依。自改革開放以來，我國環境法制建設發展迅速，目前已經初步形成了以《環境保護法》為基礎，以污染防治法和生態保護法為兩大支柱的環境保護法律體系。然而在環境執法過程中，仍然存在立法規定空白、立法規定不全、立法法規定不細、立法規定缺乏可操作性等問題，常常導致環境執法與法無據。

四是境職能監管體制不順，環境執法往往面臨多頭執法、無人執法之難。在環境職能監管方面，我國實行的是“統管”、“分管”結合的監管模式。環保部門是“統管”部門，“對環境保護工作實施統一監督管理”，而“分管”部門，包括國家海洋行政主管部門、港務監督和各級土地、礦產、林業、農業、水利行政主管部門等，則依法分管某一類污染源防治或某一類自然資源的保護監管工作。統管部門與分管部門之間執法地位平等，不存在行政上的隸屬關系，沒有領導與被領導、監督與被監督的關系。這種體制安排的后果，使環境管理依賴于各個部門之間的協調和合作。但在環境監管實踐中，各部門往往把本機構的行政權行使同國家行政總權割裂開來，從自己部門的狹隘利益出發，對其他行政部門行使職權采取不合作、不支持、不協助的消極對策，實踐中部門保護主義、條條主義盛行。

五是環境執法隊伍．執法能力建設不足。在我國現行的政治體制下，無論是在中央還是地方層次，環境保護部門都是一個弱勢部門，在人力、財力、技術和執法能力諸方面都存在不足，無法滿足環境保護需要。尤其是財力方面，環境保護部門亟待加大財力支持。由于不是由國家統一撥款，基層環保機構的規模與力量往往受到當地的經濟狀況和當地政府的制約，因此基層環保機構的發展很不平衡，許多貧窮地方的環保執法力量相當薄弱，存在環境執法裝備差、監控手段落后、環保人員少而且素質參差不齊、經費難以保障、環境執法手段簡單等問題。

針對上述難點，建議采取以下措施進行破解。

一是將環境保護納入地方政府政績考核標準，建立一票否決制，完善落實環境保護“黨政同責、一崗雙責”制度。在制度建設層面，各級黨委、政府對本地區環境質量負責，把污染物總量控制、環境質量改善等主要環保指標納入地方各級黨委、政府的政績考核體系，建立、健全“環保一票否決”制度，引導地方各級黨委人民政府把環境保護放在全局工作的突出位置，及時研究解決本地區環境保護重大問題。

二是弘揚法治精神，強化環境執法廉潔自律體系建設。為改善環境執法難的現狀，需對癥下藥。一方面要弘揚法治精神，樹立法治信仰，保障法律權威，抵制各種“人情”、“關系”、“請托”。另一方面，要梳理環境執法廉政風險點，強化廉潔執法制度建設，強化對環境執法的紀律監督，使之不敢接受各種“人情”、“關系”、“請托”。

三是建立、健全環境法律法規，使環境執法有法可依。環境行政執法，“有法可依”是基礎和前提，為了突破我國目前環境執法難的現狀，首要任務就是加快立法步伐。一方面填補環境保護各領域的法律空白，另一方面要盡早出臺與環境法律相配套的法規和規章。另外，還應進一步加強我國環境保護法律、法規的可操作性。

四是通過法律明確規定統管．分管部門地位及職責權限，理順環境職能監管體制。在統管部門和分管部門關系方面，應該將環境保護綜合部門的功能定位為“綜合協調”，其職能實際上是包含了協調、指導、監督和服務四個方面的內容。為使分管部門真正負起有關環境保護監督管理的責任，在立法時就必須明確指明負責的部門及其相應的職能，從而在職責權限上做出明確的劃分。

五是加強環境執法隊伍建設，保障財力、人力．技術和執法手段支持。應該提高執法人員的政策業務素質、執法操作能力。要加大對環境執法的人員投入、設備投入和技術投入，改善環境執法手段和條件，增加環境執法機構的執法資源。在執法硬件方面，國家及地方政府應當加大對基層環保部門的預算投入，更新和完善環境執法和宣教設備，確保其擁有先進的設備和儀器，推進執法手段的科學化、現代化，提高執法隊伍的快速反應能力，保證執法的準確性、時效性和科學性。