京津冀首部協同法規如何煉成

 

   （河北日報2020年1月20日）1月18日，天津市十七屆人大三次會議表決通過《天津市機動車和非道路移動機械排放污染防治條例》。至此，同一文本三地施行，京津冀誕生首部協同法規。

 此前，河北省、北京市已分別于1月11日、17日在本地人代會上表決通過《河北省機動車和非道路移動機械排放污染防治條例》《北京市機動車和非道路移動機械排放污染防治條例》。

“這是我國第一部區域協同統一對有關污染防治作出全面規定的區域性立法，率先在省級層面為全國區域協同立法提供了制度范本。”全國人大常委會法工委行政法室主任袁杰評價。

 立法背后有著怎樣的故事？對全國區域協同立法有何借鑒意義？記者采訪了有關專家進行解讀。

 填補立法空白，破解痛點難點

 京津冀三省市條例高票通過，當這一好消息傳到省生態環境廳機動車處，工作人員連連稱好。“京津冀聯防聯治納入法治化軌道，更有利于我們加強監管。”機動車處副處長戴喜明說。

 這意味著，京津冀協同立法取得重大成果，三地機動車污染防治邁入聯防聯治新階段。

 此前，如何加強機動車和非道路移動機械監管，一直是戴喜明和同事們的煩惱。隨著高速公路、國道等交通體系快速發展，機動車污染已經打破區域界限，機動車的流動性及屬地化管理給三地聯防聯治帶來挑戰。

 目前，京津冀三地機動車保有量近3000萬輛，其中我省機動車保有量達1687.6萬輛，每天僅外省重型柴油貨車入境車輛就達約14.8萬輛次，機動車排放占污染源比例15%至32%，已成為大氣污染物重要來源。

 自2014年2月京津冀協同發展上升為重大國家戰略以來，生態等重點領域率先實現突破，大氣污染防治取得新進展。近六年來，三地打破行政區域限制，實行污染聯防聯控聯治，區域空氣質量明顯改善。

 2014年4月，京津冀協同發展戰略剛剛提出兩個月，省人大常委會就倡議建立三省市協同立法機制，三地開啟了京津冀協同立法帷幕。幾年來，三省市人大常委會加強頂層設計，探索建立了聯席會議、協商溝通、立法規劃協同、法規清理常態化等協同立法機制，搭建起協同立法的“四梁八柱”。

 大氣污染防治，既是攻堅戰，又是持久戰，需持續用力，久久為功。“堅持綠水青山就是金山銀山的理念，強化生態環境聯建聯防聯治。”2019年1月，習近平總書記在京津冀協同發展座談會上提出明確要求，為京津冀生態治理指明了方向。

 協同出題目，立法做文章。2019年，三省市人大常委會從機動車污染防治破題，將機動車污染防治條例列為京津冀重點協同立法項目，推動協同立法向縱深拓展。經過努力探索，三地條例于近日同步出臺，填補了全國和我省沒有相關法規的空白，為京津冀協同發展提供了有力法治保障。

 “條例立足京津冀生態環境支撐區功能定位，強化了與北京、天津污染防治的區域協同。”戴喜明介紹，條例提供了探索性的制度引領，比如三省市共建信息共享、新車抽查抽檢、非道路移動機械登記管理制度等，把頂層設計同先行先試、探索創新有機結合起來，讓京津冀協同發展在法治軌道上縱深推進。

 “越來越多的藍天白云，越來越強有力的法治保障，更堅定了我們打贏藍天保衛戰，推進京津冀協同發展的信心和決心。”戴喜明說。

 堅持求同存異，實現合作共贏

 在省人大常委會法工委主任周英看來，條例出臺的最大意義，在于京津冀協同立法實現破局。

 與以往只是在立法計劃、相關章節上互通有無不同，此次三省市人大常委會不斷創新立法模式，最大程度推進條例內容協同和文本協同。

 據了解，一年來，僅大型的協同立法工作會議就先后舉行了11次，小的交流會更是不計其數。我省與京津兩市人大常委會進行了全程溝通和完整對接，在立法宗旨、規范內容、法律責任方面謀求共識、相互補益、實施聯動。

 這是合作的結果。“深化京津冀區域機動車污染防治聯防聯控，我們應自覺打破‘一畝三分地’思維，在加強溝通協商上做好做足文章，努力實現合作共贏。”周英認為。

 立法過程中，三省市人大常委會在兼顧三地管理需求的基礎上，最大程度促進立法協同，推進立法目的、基本原則、適用范圍、主要監管制度等規范一致。

 比如，最開始河北擬定的條例名稱為《河北省機動車和非道路移動機械排氣污染防治條例》。最終，經過反復溝通，根據京津冀協同立法要求，結合大氣污染防治法相關表述和國家機動車排放新標準的推行，我省將條例標題中的“排氣”一詞改為“排放”。由此，三省市在立法題目上達成了統一。

 此外，條例還專設區域協同一章，就京津冀聯防聯控聯治作出規定，明確三地將建立協調機制，通過區域會商、信息共享、聯合執法、重污染天氣應對、科研合作等方式開展聯合防治，并就三地共建信息共享、新車抽檢抽查、非道路移動機械登記管理等機制作出詳細規定。

 通過三省市人大常委會一致努力，條例不僅題目、結構、措施一致，就連審議節奏、出臺時間也相對一致，京津冀協同立法實現重大突破。

 全面協同立法能否破局，求同存異是關鍵一步。條例還體現了包容的原則。

 “既要服從京津冀協同發展大局，又要切實保障人民群眾的利益，立法過程中深感責任重大。”周英認為，協同不是等同，既要加強三地之間頂層設計、制度安排、協調聯動等趨同性，也應看到三地之間經濟社會發展差異。

 比如，北京市方面曾希望三省市共建新車抽檢抽查協同機制，對新車排放超標情況進行聯合檢查。我省在組織專家對此進行充分論證后認為，從源頭加強管控是大勢所趨，但由于河北監測設備、環保力量較弱，一步到位容易帶來后續問題。

 “對此，我們將條款改為‘探索建立’，對這一政策作出前瞻性規定，同時又為循序漸進分步實施留下準備時間。”周英介紹。

 再比如，北京在條例中規定，對機動車排放檢驗機構實行累積積分管理制度，累積到一定分數將暫停檢驗業務。由于河北缺乏實踐基礎，目前條件不成熟，并沒有將這一條款寫入條例。

 推進協同立法過程中，三地人大常委會始終堅持在構建協同協調機制基礎上，切實考慮三地經濟社會發展水平、行政執法能力建設等因素，不搞一刀切。“堅持求同存異，既滿足協同需要，又照顧彼此關切，實現了三地共贏。”周英深有感觸。

 廣泛征求意見，確保落地見效

 “應壓實重點用車單位監督管理責任，建議將處罰上限提高到30萬元。”

 “重罰可以，但要考慮企業承受能力，建議罰款不超過5萬元。”

 ……

 1月4日，條例草案提請省十三屆人大三次會議審議前3天，省人大常委會專門就重點用車單位處罰問題召開了一次座談會，征求各方意見。會議室內氣氛熱烈，大家踴躍發言。

 經過反復討論研究，最終決定參照京津標準，同時尊重河北實際情況，將條例草案修改為分段計罰方式。草案規定，重點用車單位違反規定，由生態環境主管部門責令改正，處一萬元以上三萬元以下罰款；情節嚴重的，處三萬元以上五萬元以下罰款。

 像這樣的修改，工作人員已經不記得改了多少次。傾聽民聲、廣開言路，貫穿于條例草案形成的全過程。

 在省委主持下開展立法協商，省政協組織各民主黨派和政協委員共提出涉及9個條款的意見和建議，全部予以吸收；

 發揮人大代表主體作用，兩次書面征求全體省人大代表意見，分赴11個設區市和定州市、辛集市分別召開座談會，面對面征求省人大代表意見；

 征求省領導和省直有關部門、設區市人大常委會意見，并委托設區的市人大常委會征求市縣黨委、政府意見；

 拓寬社會公眾參與立法渠道，將草案在河北日報、河北人大官方網站全文刊發；

 赴北京召開全國人大常委會法工委、生態環境部、知名高校和科研機構專家參加的論證會；

 召開行業協會、重點用車單位、機動車排放檢驗機構、維修檢測企業、機動車車主等參加的專題座談會；

 赴廊坊、滄州、邯鄲、唐山、邢臺、保定、衡水、辛集、定州等地開展立法調研；

 ……

 從議題設置，到謀篇布局，再到具體表述，共計征求2200余人次意見，吸收230多條建議，為良法善治奠定堅實基礎。

 經過反復征求意見，條例草案作出多處重要修改：

 ——“加強新車出廠監督管理”的新提法，有望使監督閉環進一步完善；

 ——“實施油路車統籌治理”的建議，為推進源頭控制指明了政策導向；

 ——增加將重點用車單位重型柴油車環保達標情況納入信用管理的規定，進一步增強了法規剛性；

 ——明確由縣級以上人民政府生態環境部門牽頭，建立排放污染防治信息系統，為信息共享明確主體責任。

 ……

 歷經3次審議、一年多時間，經過反復修改、精心打磨，1月7日，省十三屆人大三次會議上，這份凝結了智慧和心血的條例草案擺在了700多名人大代表面前。“系統全面、重點突出，建議本次會議予以表決。”代表們對條例草案給予高度評價。

 1月11日下午，《河北省機動車和非道路移動機械排放污染防治條例》在省十三屆人大三次會議閉幕會上高票表決通過。

 立法只是第一步，關鍵還在于落到實處。周英介紹，今年，省人大常委會將重點對法規實施情況進行專題調研督查和執法檢查，促進法規全面落實，并結合實際對法規進行評估和優化，推動京津冀協同發展向縱深拓展。

 “下一步，我們還探索將立法協同范圍向更廣更深層次擴展，為京津冀協同發展戰略提供有力法治保障。”周英說。