京津冀首部協(xié)同法規(guī)如何煉成

 

   （河北日報(bào)2020年1月20日）1月18日，天津市十七屆人大三次會(huì)議表決通過《天津市機(jī)動(dòng)車和非道路移動(dòng)機(jī)械排放污染防治條例》。至此，同一文本三地施行，京津冀誕生首部協(xié)同法規(guī)。

 此前，河北省、北京市已分別于1月11日、17日在本地人代會(huì)上表決通過《河北省機(jī)動(dòng)車和非道路移動(dòng)機(jī)械排放污染防治條例》《北京市機(jī)動(dòng)車和非道路移動(dòng)機(jī)械排放污染防治條例》。

“這是我國第一部區(qū)域協(xié)同統(tǒng)一對有關(guān)污染防治作出全面規(guī)定的區(qū)域性立法，率先在省級層面為全國區(qū)域協(xié)同立法提供了制度范本。”全國人大常委會(huì)法工委行政法室主任袁杰評價(jià)。

 立法背后有著怎樣的故事？對全國區(qū)域協(xié)同立法有何借鑒意義？記者采訪了有關(guān)專家進(jìn)行解讀。

 填補(bǔ)立法空白，破解痛點(diǎn)難點(diǎn)

 京津冀三省市條例高票通過，當(dāng)這一好消息傳到省生態(tài)環(huán)境廳機(jī)動(dòng)車處，工作人員連連稱好。“京津冀聯(lián)防聯(lián)治納入法治化軌道，更有利于我們加強(qiáng)監(jiān)管。”機(jī)動(dòng)車處副處長戴喜明說。

 這意味著，京津冀協(xié)同立法取得重大成果，三地機(jī)動(dòng)車污染防治邁入聯(lián)防聯(lián)治新階段。

 此前，如何加強(qiáng)機(jī)動(dòng)車和非道路移動(dòng)機(jī)械監(jiān)管，一直是戴喜明和同事們的煩惱。隨著高速公路、國道等交通體系快速發(fā)展，機(jī)動(dòng)車污染已經(jīng)打破區(qū)域界限，機(jī)動(dòng)車的流動(dòng)性及屬地化管理給三地聯(lián)防聯(lián)治帶來挑戰(zhàn)。

 目前，京津冀三地機(jī)動(dòng)車保有量近3000萬輛，其中我省機(jī)動(dòng)車保有量達(dá)1687.6萬輛，每天僅外省重型柴油貨車入境車輛就達(dá)約14.8萬輛次，機(jī)動(dòng)車排放占污染源比例15%至32%，已成為大氣污染物重要來源。

 自2014年2月京津冀協(xié)同發(fā)展上升為重大國家戰(zhàn)略以來，生態(tài)等重點(diǎn)領(lǐng)域率先實(shí)現(xiàn)突破，大氣污染防治取得新進(jìn)展。近六年來，三地打破行政區(qū)域限制，實(shí)行污染聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治，區(qū)域空氣質(zhì)量明顯改善。

 2014年4月，京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略剛剛提出兩個(gè)月，省人大常委會(huì)就倡議建立三省市協(xié)同立法機(jī)制，三地開啟了京津冀協(xié)同立法帷幕。幾年來，三省市人大常委會(huì)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，探索建立了聯(lián)席會(huì)議、協(xié)商溝通、立法規(guī)劃協(xié)同、法規(guī)清理常態(tài)化等協(xié)同立法機(jī)制，搭建起協(xié)同立法的“四梁八柱”。

 大氣污染防治，既是攻堅(jiān)戰(zhàn)，又是持久戰(zhàn)，需持續(xù)用力，久久為功。“堅(jiān)持綠水青山就是金山銀山的理念，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境聯(lián)建聯(lián)防聯(lián)治。”2019年1月，習(xí)近平總書記在京津冀協(xié)同發(fā)展座談會(huì)上提出明確要求，為京津冀生態(tài)治理指明了方向。

 協(xié)同出題目，立法做文章。2019年，三省市人大常委會(huì)從機(jī)動(dòng)車污染防治破題，將機(jī)動(dòng)車污染防治條例列為京津冀重點(diǎn)協(xié)同立法項(xiàng)目，推動(dòng)協(xié)同立法向縱深拓展。經(jīng)過努力探索，三地條例于近日同步出臺(tái)，填補(bǔ)了全國和我省沒有相關(guān)法規(guī)的空白，為京津冀協(xié)同發(fā)展提供了有力法治保障。

 “條例立足京津冀生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)功能定位，強(qiáng)化了與北京、天津污染防治的區(qū)域協(xié)同。”戴喜明介紹，條例提供了探索性的制度引領(lǐng)，比如三省市共建信息共享、新車抽查抽檢、非道路移動(dòng)機(jī)械登記管理制度等，把頂層設(shè)計(jì)同先行先試、探索創(chuàng)新有機(jī)結(jié)合起來，讓京津冀協(xié)同發(fā)展在法治軌道上縱深推進(jìn)。

 “越來越多的藍(lán)天白云，越來越強(qiáng)有力的法治保障，更堅(jiān)定了我們打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)，推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展的信心和決心。”戴喜明說。

 堅(jiān)持求同存異，實(shí)現(xiàn)合作共贏

 在省人大常委會(huì)法工委主任周英看來，條例出臺(tái)的最大意義，在于京津冀協(xié)同立法實(shí)現(xiàn)破局。

 與以往只是在立法計(jì)劃、相關(guān)章節(jié)上互通有無不同，此次三省市人大常委會(huì)不斷創(chuàng)新立法模式，最大程度推進(jìn)條例內(nèi)容協(xié)同和文本協(xié)同。

 據(jù)了解，一年來，僅大型的協(xié)同立法工作會(huì)議就先后舉行了11次，小的交流會(huì)更是不計(jì)其數(shù)。我省與京津兩市人大常委會(huì)進(jìn)行了全程溝通和完整對接，在立法宗旨、規(guī)范內(nèi)容、法律責(zé)任方面謀求共識(shí)、相互補(bǔ)益、實(shí)施聯(lián)動(dòng)。

 這是合作的結(jié)果。“深化京津冀區(qū)域機(jī)動(dòng)車污染防治聯(lián)防聯(lián)控，我們應(yīng)自覺打破‘一畝三分地’思維，在加強(qiáng)溝通協(xié)商上做好做足文章，努力實(shí)現(xiàn)合作共贏。”周英認(rèn)為。

 立法過程中，三省市人大常委會(huì)在兼顧三地管理需求的基礎(chǔ)上，最大程度促進(jìn)立法協(xié)同，推進(jìn)立法目的、基本原則、適用范圍、主要監(jiān)管制度等規(guī)范一致。

 比如，最開始河北擬定的條例名稱為《河北省機(jī)動(dòng)車和非道路移動(dòng)機(jī)械排氣污染防治條例》。最終，經(jīng)過反復(fù)溝通，根據(jù)京津冀協(xié)同立法要求，結(jié)合大氣污染防治法相關(guān)表述和國家機(jī)動(dòng)車排放新標(biāo)準(zhǔn)的推行，我省將條例標(biāo)題中的“排氣”一詞改為“排放”。由此，三省市在立法題目上達(dá)成了統(tǒng)一。

 此外，條例還專設(shè)區(qū)域協(xié)同一章，就京津冀聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治作出規(guī)定，明確三地將建立協(xié)調(diào)機(jī)制，通過區(qū)域會(huì)商、信息共享、聯(lián)合執(zhí)法、重污染天氣應(yīng)對、科研合作等方式開展聯(lián)合防治，并就三地共建信息共享、新車抽檢抽查、非道路移動(dòng)機(jī)械登記管理等機(jī)制作出詳細(xì)規(guī)定。

 通過三省市人大常委會(huì)一致努力，條例不僅題目、結(jié)構(gòu)、措施一致，就連審議節(jié)奏、出臺(tái)時(shí)間也相對一致，京津冀協(xié)同立法實(shí)現(xiàn)重大突破。

 全面協(xié)同立法能否破局，求同存異是關(guān)鍵一步。條例還體現(xiàn)了包容的原則。

 “既要服從京津冀協(xié)同發(fā)展大局，又要切實(shí)保障人民群眾的利益，立法過程中深感責(zé)任重大。”周英認(rèn)為，協(xié)同不是等同，既要加強(qiáng)三地之間頂層設(shè)計(jì)、制度安排、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)等趨同性，也應(yīng)看到三地之間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差異。

 比如，北京市方面曾希望三省市共建新車抽檢抽查協(xié)同機(jī)制，對新車排放超標(biāo)情況進(jìn)行聯(lián)合檢查。我省在組織專家對此進(jìn)行充分論證后認(rèn)為，從源頭加強(qiáng)管控是大勢所趨，但由于河北監(jiān)測設(shè)備、環(huán)保力量較弱，一步到位容易帶來后續(xù)問題。

 “對此，我們將條款改為‘探索建立’，對這一政策作出前瞻性規(guī)定，同時(shí)又為循序漸進(jìn)分步實(shí)施留下準(zhǔn)備時(shí)間。”周英介紹。

 再比如，北京在條例中規(guī)定，對機(jī)動(dòng)車排放檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)實(shí)行累積積分管理制度，累積到一定分?jǐn)?shù)將暫停檢驗(yàn)業(yè)務(wù)。由于河北缺乏實(shí)踐基礎(chǔ)，目前條件不成熟，并沒有將這一條款寫入條例。

 推進(jìn)協(xié)同立法過程中，三地人大常委會(huì)始終堅(jiān)持在構(gòu)建協(xié)同協(xié)調(diào)機(jī)制基礎(chǔ)上，切實(shí)考慮三地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、行政執(zhí)法能力建設(shè)等因素，不搞一刀切。“堅(jiān)持求同存異，既滿足協(xié)同需要，又照顧彼此關(guān)切，實(shí)現(xiàn)了三地共贏。”周英深有感觸。

 廣泛征求意見，確保落地見效

 “應(yīng)壓實(shí)重點(diǎn)用車單位監(jiān)督管理責(zé)任，建議將處罰上限提高到30萬元。”

 “重罰可以，但要考慮企業(yè)承受能力，建議罰款不超過5萬元。”

 ……

 1月4日，條例草案提請省十三屆人大三次會(huì)議審議前3天，省人大常委會(huì)專門就重點(diǎn)用車單位處罰問題召開了一次座談會(huì)，征求各方意見。會(huì)議室內(nèi)氣氛熱烈，大家踴躍發(fā)言。

 經(jīng)過反復(fù)討論研究，最終決定參照京津標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)尊重河北實(shí)際情況，將條例草案修改為分段計(jì)罰方式。草案規(guī)定，重點(diǎn)用車單位違反規(guī)定，由生態(tài)環(huán)境主管部門責(zé)令改正，處一萬元以上三萬元以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，處三萬元以上五萬元以下罰款。

 像這樣的修改，工作人員已經(jīng)不記得改了多少次。傾聽民聲、廣開言路，貫穿于條例草案形成的全過程。

 在省委主持下開展立法協(xié)商，省政協(xié)組織各民主黨派和政協(xié)委員共提出涉及9個(gè)條款的意見和建議，全部予以吸收；

 發(fā)揮人大代表主體作用，兩次書面征求全體省人大代表意見，分赴11個(gè)設(shè)區(qū)市和定州市、辛集市分別召開座談會(huì)，面對面征求省人大代表意見；

 征求省領(lǐng)導(dǎo)和省直有關(guān)部門、設(shè)區(qū)市人大常委會(huì)意見，并委托設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)征求市縣黨委、政府意見；

 拓寬社會(huì)公眾參與立法渠道，將草案在河北日報(bào)、河北人大官方網(wǎng)站全文刊發(fā)；

 赴北京召開全國人大常委會(huì)法工委、生態(tài)環(huán)境部、知名高校和科研機(jī)構(gòu)專家參加的論證會(huì)；

 召開行業(yè)協(xié)會(huì)、重點(diǎn)用車單位、機(jī)動(dòng)車排放檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)、維修檢測企業(yè)、機(jī)動(dòng)車車主等參加的專題座談會(huì)；

 赴廊坊、滄州、邯鄲、唐山、邢臺(tái)、保定、衡水、辛集、定州等地開展立法調(diào)研；

 ……

 從議題設(shè)置，到謀篇布局，再到具體表述，共計(jì)征求2200余人次意見，吸收230多條建議，為良法善治奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

 經(jīng)過反復(fù)征求意見，條例草案作出多處重要修改：

 ——“加強(qiáng)新車出廠監(jiān)督管理”的新提法，有望使監(jiān)督閉環(huán)進(jìn)一步完善；

 ——“實(shí)施油路車統(tǒng)籌治理”的建議，為推進(jìn)源頭控制指明了政策導(dǎo)向；

 ——增加將重點(diǎn)用車單位重型柴油車環(huán)保達(dá)標(biāo)情況納入信用管理的規(guī)定，進(jìn)一步增強(qiáng)了法規(guī)剛性；

 ——明確由縣級以上人民政府生態(tài)環(huán)境部門牽頭，建立排放污染防治信息系統(tǒng)，為信息共享明確主體責(zé)任。

 ……

 歷經(jīng)3次審議、一年多時(shí)間，經(jīng)過反復(fù)修改、精心打磨，1月7日，省十三屆人大三次會(huì)議上，這份凝結(jié)了智慧和心血的條例草案擺在了700多名人大代表面前。“系統(tǒng)全面、重點(diǎn)突出，建議本次會(huì)議予以表決。”代表們對條例草案給予高度評價(jià)。

 1月11日下午，《河北省機(jī)動(dòng)車和非道路移動(dòng)機(jī)械排放污染防治條例》在省十三屆人大三次會(huì)議閉幕會(huì)上高票表決通過。

 立法只是第一步，關(guān)鍵還在于落到實(shí)處。周英介紹，今年，省人大常委會(huì)將重點(diǎn)對法規(guī)實(shí)施情況進(jìn)行專題調(diào)研督查和執(zhí)法檢查，促進(jìn)法規(guī)全面落實(shí)，并結(jié)合實(shí)際對法規(guī)進(jìn)行評估和優(yōu)化，推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展向縱深拓展。

 “下一步，我們還探索將立法協(xié)同范圍向更廣更深層次擴(kuò)展，為京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略提供有力法治保障。”周英說。